A PGFN recuperou R$ 30,8 bilhões por transações em 2025. Ao mesmo tempo, auditoria do TCU encontrou parcelas vencidas ou novas inscrições em 57,9% de uma amostra de acordos individuais. O paradoxo não prova fracasso — mas exige uma pergunta que o sistema ainda responde mal: quantos acordos produzem regularização sustentável?

por Juvenil Alves

Em poucas palavras: a transação tributária, regulamentada pela Lei nº 13.988/2020, recuperou R$ 30,8 bilhões apenas em 2025 e é instrumento superior aos antigos REFIS. Mas eficiência arrecadatória e eficiência de regularização sustentável são métricas diferentes — e o sistema só publica uma. Este artigo examina o que acontece depois da assinatura: a CAPAG que mede recuperação coercitiva em vez de sobrevivência empresarial, a Selic que corrói o desconto nominal em prazos longos, a dívida nova que continua sendo gerada enquanto a parcela da antiga é paga, e as penalidades que tornam o retorno ao sistema cada vez mais difícil para quem descumpriu por falta de caixa, não por má-fé.

Há uma cena que se repete no escritório tributário brasileiro. O empresário chega com a certidão negativa em mãos e a sensação de que o problema foi resolvido. Assinou a transação, obteve a regularidade, desbloqueou a licitação ou a linha de crédito. Meses depois, o caixa estreita. Tributos correntes acumulam. Uma parcela atrasa, depois outra. E então vem a notificação no portal REGULARIZE. Se o descumprimento evoluir até a rescisão definitiva, os benefícios são afastados e inicia-se a vedação legal de dois anos para nova transação. O empresário que entrou no sistema com boa vontade saiu dele em condição pior do que antes.

Esse não é o resultado que a Lei nº 13.988/2020 prometia quando inaugurou o modelo de transação tributária baseada em capacidade de pagamento real, em vez dos antigos REFIS que davam o mesmo desconto ao mau pagador contumaz e à empresa genuinamente em crise. A lei prometia diálogo. O que o contribuinte encontra, com frequência, é uma porta de entrada sofisticada e uma porta de saída severa.

Neste artigo, examino as duas faces do instrumento — o que funciona e o que não funciona — com base nos dados disponíveis, no achado do Tribunal de Contas da União e em décadas de prática tributária. E proponho dois conceitos que me parecem essenciais para que o debate avance: a capacidade de sobrevivência fiscal — que é diferente da CAPAG oficial — e o Painel de Regularização Sustentável, que o Estado ainda não mede.

O que significa uma transação tributária dar certo?

Antes de qualquer número, a pergunta que estrutura este artigo precisa ser respondida com precisão. Uma transação dá certo para o Estado quando recupera um crédito que a execução fiscal provavelmente não recuperaria. Dá certo para o contribuinte quando ele consegue liquidar o acordo, manter a regularidade corrente e continuar funcionando. São critérios distintos — e o sistema mede um com precisão e o outro quase não mede.

A confusão entre esses dois critérios é a raiz de boa parte do debate improdutivo sobre a eficiência da transação. Quando a PGFN divulga bilhões recuperados, está medindo o primeiro critério. Quando o Tribunal de Contas da União encontra irregularidades em amostra de acordos, está sinalizando problemas no segundo. Ambos podem ser verdadeiros ao mesmo tempo — e são.

A tese que defendo neste artigo é esta: a transação pode ser eficiente para recuperar crédito público e, ao mesmo tempo, insuficiente para produzir regularização fiscal sustentável. São métricas diferentes. E o sistema só publica uma delas.

A política funciona para o Estado: os números de recuperação

Os números da PGFN são expressivos e merecem reconhecimento honesto antes de qualquer crítica. Em 2025, a recuperação total da Dívida Ativa da União alcançou R$ 66,1 bilhões. Desse total, R$ 30,8 bilhões vieram da via da transação tributária — quase metade. Entre 2020 e 2025, foram formalizadas aproximadamente 3,694 milhões de transações, entre individuais, individuais simplificadas e por adesão.

O contrafactual é também relevante. A execução fiscal — o modelo que a transação veio complementar — segue congestionada: representa cerca de 22% de todos os casos pendentes no Judiciário, com taxa de congestionamento de 72,4% e tempo médio até a baixa de 8 anos e 2 meses, segundo o Justiça em Números 2026 do CNJ. Cobrar na Justiça o que a transação recupera administrativamente seria, para boa parte do estoque, simplesmente inviável no prazo útil da empresa.

A transação, portanto, tem valor real. A crítica que faço não é sobre sua existência — é sobre seu desenho e sobre o excesso de severidade com que trata o contribuinte que falha.

O que exatamente o TCU encontrou — e o que não encontrou

O Acórdão nº 2.670/2025-Plenário do Tribunal de Contas da União é o dado empírico mais importante sobre a eficiência real da política — e é sistematicamente mal citado no debate público.

O TCU examinou uma amostra de 38 acordos de transação individual celebrados em 2023. Em 57,9% dessa amostra, foram identificadas empresas com parcelas vencidas ou novas inscrições em Dívida Ativa.

Três ressalvas que precisam ser ditas antes de qualquer conclusão.

Primeira: 57,9% de uma amostra de 38 acordos não é taxa nacional de rescisão. É evidência relevante de fragilidade de monitoramento em amostra específica de transações individuais — que são, por definição, os de maior complexidade e maior valor. Generalizá-lo para os 3,7 milhões de transações formalizadas seria erro metodológico.

Segunda: parcela vencida e rescisão são categorias jurídicas diferentes. O atraso de até duas parcelas configura inadimplência; a rescisão formal exige o inadimplemento de três parcelas consecutivas ou alternadas. O que o TCU encontrou foi inadimplência latente — que pode ou não ter se convertido em rescisão.

Terceira: os embargos acolhidos no Acórdão nº 990/2026 concentraram-se em questões relativas ao prejuízo fiscal e à base de cálculo negativa da CSLL. Não identificamos, na decisão, desconstituição do achado de monitoramento relativo aos 57,9% da amostra — mas a ressalva deve ser conferida antes da publicação.

O que o TCU corretamente identificou, e que é o ponto de maior valor do acórdão, são falhas de governança e monitoramento: transparência insuficiente, dificuldade de integração de sistemas, falhas no acompanhamento do cumprimento integral das cláusulas e da manutenção da regularidade fiscal corrente. O sistema controla bem a entrada do devedor. Controla mal o que acontece depois.

Por que 57,9% não é taxa de rescisão — mas é um sinal sério

Circula no debate especializado a estimativa de que cerca de 30% das transações seriam rescindidas. Não localizei base pública oficial consolidada suficiente para tratar essa cifra como taxa nacional. Por integridade intelectual, este artigo não a utiliza como premissa.

O que posso afirmar com base nas fontes disponíveis é mais preciso — e mais preocupante do que o número impressiona: o sistema possui arquitetura sofisticada para classificar o devedor na entrada e não dispõe de política igualmente visível de reavaliação preventiva quando a sustentabilidade do acordo se deteriora. Não há alertas antecipados vinculados ao fluxo de caixa real. O sistema aguarda o preenchimento matemático da causa de rescisão — três parcelas em aberto — e então notifica. A essa altura, o caixa já colapsou.

A pergunta que faço, e que nunca vi respondida satisfatoriamente pelos gestores da política: por que o sistema possui inteligência para mensurar o risco do devedor antes da assinatura, mas não a aplica de forma preventiva durante a vigência do acordo?

CAPAG mede capacidade de pagamento — ou capacidade de recuperação?

Aqui está o nó central do problema, e o ponto que mais afeta as micro e pequenas empresas.

A Capacidade de Pagamento Presumida — a CAPAG — é definida pela própria PGFN como a estimativa do que poderia ser recuperado do contribuinte em um cenário de execução forçada no prazo de cinco anos. O próprio órgão esclarece que a metodologia não possui natureza contábil, resultando de cálculo estatístico que cruza dados históricos de faturamento, patrimônio declarado e recolhimentos anteriores.

Repare no que isso significa na prática: a CAPAG não responde à pergunta “esta empresa consegue pagar a parcela e continuar funcionando?”. Ela procura estimar quanto poderia ser recuperado do contribuinte em cenário de execução judicial e no horizonte de cinco anos. Isso não equivale a perguntar quanto a empresa consegue pagar mantendo sua operação economicamente saudável. Ela responde à pergunta “quanto recuperar do contribuinte em cenário de execução judicial e no horizonte de cinco anos. Isso não equivale a perguntar quanto a empresa consegue pagar mantendo sua operação economicamente saudável. São perguntas diferentes. A primeira é a que importa para a regularização sustentável. A segunda é a que orienta o cálculo.

A consequência é uma assimetria profunda para setores de faturamento alto e margem baixa — varejo, supermercados, construção civil. Imagine, por exemplo, uma empresa com faturamento elevado, margem líquida estreita, endividamento bancário relevante e baixo capital de giro. Dependendo das variáveis captadas pela metodologia, sua capacidade de pagamento presumida pode não coincidir com sua disponibilidade financeira operacional — o que pode resultar em uma classificação que não oferece os maiores descontos, mesmo que o fluxo de caixa real não comporte a parcela exigida.

A PGFN permite a revisão da CAPAG presumida, mediante documentação contábil e financeira robusta — balanço, DRE, laudo técnico e fluxo de caixa pelo método direto. A existência desse procedimento não elimina o problema metodológico, mas impede uma crítica simplista: a CAPAG não é absolutamente imutável. O risco da revisão é real — a análise substitui definitivamente a CAPAG presumida pela efetiva, podendo resultar em classificação menos favorável. Não estou dizendo que a PGFN erra frequentemente — não tenho dado estatístico para isso. Estou dizendo que existe uma tensão metodológica estrutural entre o conceito que a CAPAG usa e o conceito que a empresa precisa para tomar uma decisão segura. E que essa tensão tem consequências concretas.

Capacidade de sobrevivência fiscal: a métrica que falta

Proponho aqui um conceito que não existe oficialmente na PGFN — e que me parece essencial para que o instrumento amadureça.

Capacidade de sobrevivência fiscal é a capacidade de pagar a parcela da transação, os tributos correntes e as obrigações operacionais essenciais — folha, fornecedores, dívida bancária — sem destruir o capital de giro que mantém a empresa funcionando.

Essa métrica é diferente da CAPAG. A CAPAG mede potencial de recuperação estatal. A capacidade de sobrevivência fiscal mede viabilidade empresarial real. Um contribuinte pode ter CAPAG elevada e capacidade de sobrevivência fiscal baixa — e assinar um acordo que matematicamente fará sentido para o algoritmo e economicamente destruirá a empresa em 18 meses.

A frase que define o problema: a verdadeira capacidade de pagamento não é apenas conseguir pagar a parcela da transação. É pagar a parcela, os tributos correntes e continuar funcionando.

Uma transação não é bem-sucedida quando é assinada. Para o contribuinte, ela só termina bem quando é liquidada sem que uma dívida nova tenha nascido para pagar a antiga.

O que deveria existir — e não existe — é a divulgação, pela PGFN, de um Painel de Regularização Sustentável: quantos acordos, por coorte, chegam ao fim com o contribuinte adimplente e sem nova dívida ativa. Essa métrica transformaria o debate de “quanto o Estado arrecadou” para “quantos contribuintes o Estado conseguiu regularizar de verdade”.

Selic: quando o prazo longo muda a economia do desconto

A correção das parcelas pela Selic acumulada — com acréscimo de 1% no mês do pagamento — pode transformar o desconto nominal em ilusão para o contribuinte que opera com margem estreita.

Um cenário hipotético, construído exclusivamente para fins de sensibilidade analítica: saldo transacionado de R$ 500 mil após aplicação dos descontos juridicamente cabíveis, submetido a Selic constante equivalente a 12% ao ano (hipótese analítica, não previsão, sem uso do sistema Price), em 145 meses. Ao fim do período, o total nominalmente pago seria de aproximadamente R$ 1.070 mil — os juros acumulados superariam o próprio saldo após desconto. As condições concretas dependem do edital e do termo de adesão aplicável.

Deixo claro o que esse cenário é e o que não é: é uma simulação de sensibilidade, não uma previsão. A Selic real varia; a situação de cada contribuinte é diferente; os descontos incidem sobre multas e encargos, não sobre o principal, e as condições concretas dependem do edital e da modalidade. O que a simulação demonstra é o princípio geral: desconto nominal e sustentabilidade financeira são coisas diferentes. O contribuinte negocia o passado, mas carrega esse passado por uma taxa financeira que continua acompanhando a economia.

Para prazos mais curtos, a equação é significativamente melhor. Por isso, a decisão entre à vista, 60 meses e 145 meses não é apenas uma decisão sobre parcela mensal — é uma decisão sobre o custo total do acordo. E essa conta raramente está clara no momento em que o empresário clica em aderir.

O problema não termina na parcela: a dívida nova

A regulamentação da PGFN e os termos de transação impõem a manutenção da regularidade fiscal, inclusive com regularização dos novos débitos nos prazos previstos no instrumento — frequentemente 90 dias a partir da exigibilidade.

Esse requisito revela o problema estrutural mais grave do pós-adesão: a empresa que assina a transação para tratar o passado, mas não altera sua estrutura financeira, continuará produzindo dívida nova com os tributos correntes. E quando isso acontece, a causa de rescisão pode estar configurada — não por ter descumprido o acordo em si, mas por ter continuado o processo que gerou o passivo original. As causas e tolerâncias de rescisão devem ser conferidas no edital e no termo específico, porque podem variar conforme a modalidade.

A empresa pode pagar a dívida antiga e ainda assim fracassar na regularização se continuar produzindo dívida nova.

A pergunta que o empresário precisa responder — e raramente responde antes de assinar — é esta: o acordo cabe no caixa depois de pagar também os tributos do mês corrente? Se a resposta for não, a transação não é solução. É postergação.

É aqui que o sistema falha de maneira mais visível: na ausência de mecanismos preventivos que sinalizem ao contribuinte — e à própria PGFN — que o acordo está caminhando para o descumprimento. Um banco privado com uma empresa em dificuldade opera sistemas de alerta antecipado, renegocia preventivamente, ajusta cronograma. A PGFN, com quase 3,7 milhões de transações formalizadas entre 2020 e 2025, não dispõe de política igualmente visível de reavaliação preventiva. O sistema detecta o descumprimento depois que ele acontece. Isso não é crítica a procuradores — é crítica à arquitetura.

A CND pode criar urgência maior que a sustentabilidade

Há um padrão comportamental que observo há décadas na prática tributária, e que a economia comportamental descreve como viés do presente: sob pressão de escassez, o administrador sobrevaloriza o benefício imediato — a certidão negativa que destrava a licitação, a linha de crédito, o contrato — em detrimento do compromisso de longo prazo que ele está assumindo.

Em certos casos, a transação pode funcionar como analgésico fiscal: resolve a urgência da certidão sem resolver a estrutura financeira que gerou o passivo.

Não afirmo que a maioria dos contribuintes adere apenas pela CND — não tenho dado estatístico para isso, e a hipótese é mais nuançada do que essa formulação simplista. O que afirmo, como observação de prática profissional, é que a urgência da certidão frequentemente comprime o tempo de análise — e que o sistema não está desenhado para desacelerar essa urgência. A porta de adesão é rápida. O teste de sustentabilidade é raro.

O paradoxo da focalização: os melhores benefícios chegam aos créditos mais arriscados

Este é um ponto que a crítica ao sistema deve reconhecer para ser intelectualmente honesta. Por design, a transação reserva as condições mais generosas — maiores descontos, prazos mais longos, possibilidade de uso de prejuízo fiscal — para os devedores em situação mais grave: CAPAG D, empresas em recuperação judicial, CNPJs em determinadas situações cadastrais especiais.

A lógica é correta: créditos irrecuperáveis pela execução comum devem receber incentivos maiores para uma composição voluntária. Mas a consequência é que os acordos com maior risco de descumprimento são exatamente aqueles que receberam as maiores concessões. Uma política destinada aos créditos mais difíceis não pode ser avaliada como se financiasse devedores sem risco.

Isso não invalida a crítica ao pós-adesão — significa que a taxa de descumprimento, qualquer que seja ela, precisa ser lida à luz do perfil da carteira atendida. E que a solução para o problema não é endurecer o acesso, mas melhorar o acompanhamento.

O que acontece quando o acordo é rescindido

Em modalidades atuais, como as disciplinadas pelo Edital PGDAU nº 6/2026, o inadimplemento de três prestações consecutivas ou alternadas constitui uma das hipóteses de rescisão, com notificação pelo REGULARIZE e prazo para regularizar o vício ou impugnar. A disciplina concreta deve ser verificada no edital e no termo aplicáveis. Consumada a rescisão, as consequências são: perda retroativa de todos os descontos concedidos, retomada da cobrança pelo valor integral deduzido o que foi pago, e — o ponto mais severo — a quarentena de dois anos sem possibilidade de nova transação, nos termos do art. 4º, §4º, da Lei nº 13.988/2020.

Para uma empresa que descumpriu o acordo justamente por insuficiência de caixa, dois anos sem acesso a nova transação é tempo demais. É a janela em que a empresa perde clientes, acumula nova dívida, deteriora o patrimônio. A quarentena protege a credibilidade do instituto e reduz adesões oportunistas — esse é seu fundamento legítimo. Mas sua dosagem é excessiva para o contribuinte de boa-fé que simplesmente não tinha caixa para sustentar um acordo mal calibrado.

Há ainda um ponto que a prática revela: existe distância entre a data em que o contribuinte para de pagar e a data em que o sistema formaliza a rescisão. Essa distância não é necessariamente calculada de forma a ampliar artificialmente a quarentena — mas o contribuinte que aguarda a notificação para saber a partir de quando contam os dois anos opera em um limbo que a lei não endereçou com clareza suficiente.

Recuperação judicial: quando Fisco e plano disputam o mesmo caixa

No âmbito da recuperação judicial, o problema se intensifica. A jurisprudência do STJ, notadamente no REsp 2.082.781, exige a regularidade fiscal nos termos legalmente aplicáveis. Quando existe passivo federal exigível sem outra causa de suspensão, transação e parcelamento estão entre os instrumentos que podem permitir a regularização necessária.

A consequência prática é uma assimetria estrutural: enquanto credores privados sofrem cortes significativos e cronogramas flexíveis aprovados em Assembleia Geral de Credores, o Fisco mantém sua fatia parcelada com os termos do edital — que não participou da negociação coletiva do plano. A competição pelo mesmo fluxo de caixa operacional entre a parcela da transação federal e as obrigações do plano de recuperação é real. Não se trata de má vontade da PGFN — trata-se de regimes jurídicos distintos que não foram desenhados para dialogar com coerência quando habitam o mesmo caixa.

O que a PGFN responderia a esta crítica

A integridade intelectual exige que eu apresente os argumentos em favor do modelo antes de concluir.

A PGFN recuperou R$ 30,8 bilhões via transação apenas em 2025 — recursos que sem esse instrumento provavelmente não retornariam ao erário em qualquer prazo útil. Formalizou quase 3,7 milhões de transações entre 2020 e 2025, incluindo micro e pequenos contribuintes que não teriam condições de disputar execuções fiscais. Criou um sistema com critérios objetivos — a CAPAG — que reduz o espaço para favoritismo e negociação informal. Disponibiliza a revisão da CAPAG para quem demonstra que a classificação não reflete sua realidade. E opera com restrições normativas reais: o procurador não tem liberdade gerencial para afastar os critérios dos editais — e não deveria ter, porque a uniformidade protege a isonomia.

A crítica que sobrevive a esses argumentos é mais precisa: resultado arrecadatório não substitui indicador de regularização sustentável. O sistema sabe quanto recuperou. Não divulga quantos contribuintes regularizou de verdade.

O pós-adesão também depende da qualidade administrativa

Há um problema que os editais e os acórdãos não registram. Na prática profissional, o que encontro é a dificuldade de obter respostas administrativas com a velocidade necessária à tomada de decisões empresariais. Essa é uma observação de experiência profissional, não uma estatística nacional. Quando a interpretação fiscal chega depois da decisão econômica, a insegurança já produziu seu custo. Na minha experiência profissional e institucional, o espírito que norteia parcela da administração tributária ainda privilegia fiscalização e lançamento em detrimento de soluções consensuais — o que torna qualquer mecanismo de mediação uma proposta de difícil concretização enquanto essa cultura não mudar. A mediação entre Fisco e contribuinte, nos termos como está desenhada, permanece, em boa parte dos casos, utopia legislativa.

A PGFN e a Receita Federal são instituições distintas, mas o contribuinte as enfrenta frequentemente como um sistema integrado — e as falhas de comunicação entre elas ampliam a dificuldade. Para a micro e pequena empresa, que não tem departamento jurídico para percorrer a burocracia enquanto aguarda a resposta que não chega, o custo da demora pode ser o prazo perdido e o desconto não aproveitado.

Quando a transação funciona muito bem — e sou favorável a ela

Antes de concluir, devo dizer o que não digo com frequência suficiente em debates sobre o tema: sou favorável à transação tributária. Sou contrário à transação assinada sem teste de sustentabilidade.

O instituto funciona de forma excelente em situações específicas. Quando a empresa acumulou um passivo extraordinário e não recorrente — uma autuação de grandes valores sobre operação já encerrada — e hoje opera com caixa saudável, a transação é a melhor saída disponível: liquida o passado com desconto real, encerra o litígio e libera a energia da gestão para o negócio. Quando a dívida tributária é antiga, de baixíssima recuperabilidade pela execução fiscal, e a empresa demonstra capacidade de pagar o acordo enquanto mantém os tributos correntes em dia, o instrumento cumpre exatamente o que prometeu. Em processos de recuperação judicial com modelagem fiscal integrada ao plano, a transação pode ser peça essencial da viabilidade.

A crítica que faço ao sistema não é sobre sua existência; é sobre sua arquitetura de pós-adesão e sobre a ausência de testes prévios de sustentabilidade que protejam o contribuinte de acordos que matematicamente fazem sentido para o algoritmo e economicamente destroem a empresa em 18 meses.

CINCO PERGUNTAS ANTES DE ADERIR A UMA TRANSAÇÃO

A materialização do conceito de capacidade de sobrevivência fiscal pode ser feita antes de clicar em aderir:

1. Qual será o custo total estimado, e não apenas a primeira parcela? Simule o efeito da Selic acumulada ao longo de todo o prazo.

2. A empresa consegue pagar os tributos correntes simultaneamente às parcelas? Se a resposta depende de cenário otimista de faturamento, teste o cenário conservador.

3. A CAPAG representa sua realidade financeira ou merece revisão? Se o faturamento histórico não reflete o momento atual, a revisão pode valer — com os riscos que carrega.

4. Existem contratos, sazonalidades ou compromissos que pressionarão o caixa nos próximos 24 meses? A parcela da transação compete com eles pelo mesmo caixa.

5. Se a receita cair 10% ou 15%, o acordo continua sustentável? Esse é o teste de estresse que o sistema não faz — mas que o empresário deve fazer antes de assinar.

O problema estrutural que a transação, sozinha, não resolve

Devo dizer o que penso sobre o horizonte de médio e longo prazo, com a clareza que décadas de prática tributária e passagem pelo Legislativo — inclusive como ex-deputado federal, presidindo audiências públicas sobre temas fiscais — me autorizam.

Não vislumbro solução estrutural para o estoque de dívidas tributárias brasileiras enquanto o sistema mantiver sua lógica atual. A transação, tal como está desenhada, alivia o fluxo mas não drena o estoque. Contribuintes que descumprem ficam dois anos sem transacionar e voltam com dívida maior. O CADIN restringe crédito, o protesto em cartório amplifica o dano reputacional e creditício à empresa que já está em dificuldade, e a combinação de penalidades cria um ciclo do qual a empresa pequena raramente sai.

A solução estrutural que o sistema ainda não produziu seria uma redução efetiva de multas — não a redução escalonada e condicionada que o PLP 124/2022 propõe — projeto cujo substitutivo aprovado pela Câmara retornou ao Senado e, até esta publicação, ainda não concluiu sua tramitação. Uma redução de multas que opere independentemente da velocidade de regularização e que reconheça que a empresa endividada com o Fisco frequentemente chegou ali não por má-fé, mas pela combinação de um sistema complexo, uma Selic historicamente alta e uma administração tributária que não oferece a segurança jurídica necessária para que o contribuinte saiba, com antecedência razoável, o que deve.

O protesto extrajudicial acrescenta custo reputacional e creditício a um contribuinte que já enfrenta restrições decorrentes da própria dívida. O CADIN restringe crédito em momento em que a empresa mais precisa de capital de giro para honrar o acordo. Esses instrumentos têm funções legítimas no sistema de cobrança — mas sua incidência simultânea sobre o mesmo contribuinte, em crise real de caixa e com boa vontade de regularizar, cria barreiras cumulativas que dificultam a saída do ciclo de inadimplência.

A boa vontade existe no contribuinte brasileiro. O que falta é um sistema que a reconheça.

O que deveria ser medido daqui para frente

Proponho, como contribuição de política pública e não como dado existente, o que chamaria de Painel de Regularização Sustentável — composto por indicadores que o sistema ainda não divulga sistematicamente: percentual de acordos adimplentes após 12, 24 e 36 meses; percentual de contribuintes sem nova inscrição em Dívida Ativa durante o período do acordo; taxa de quitação integral por modalidade e porte do devedor; e percentual de empresas que permanecem ativas dois anos após a liquidação do acordo. Grande parte desses dados já está nas bases da administração tributária ou pode ser obtida por integração de sistemas. Divulgá-los não enfraqueceria o instrumento — tornaria possível aperfeiçoá-lo com base em evidência real.

**O Estado já sabe medir quanto recuperou. O próximo passo é aprender a medir quantos contribuintes realmente conseguiu regularizar.

A dívida tributária não se resolve no dia da assinatura. Resolve-se quando a empresa consegue chegar ao último pagamento sem ter criado a próxima dívida. Essa deveria ser a medida de sucesso de qualquer política de transação.

 

Pontos principais

• A tese de Juvenil Alves neste artigo: a transação tributária é eficiente para recuperar crédito público e insuficiente para produzir regularização fiscal sustentável em parcela relevante dos casos — porque são métricas diferentes, e o sistema só publica uma delas.
• Em amostra de 38 acordos individuais de 2023 examinados pelo TCU, 57,9% apresentavam parcelas vencidas ou novas inscrições em Dívida Ativa — não é taxa nacional de rescisão, mas é evidência relevante de fragilidade de monitoramento naquela amostra.
• A CAPAG mede potencial de recuperação coercitiva em cinco anos — não capacidade de sobrevivência fiscal, conceito que Juvenil Alves propõe como métrica essencial: pagar a parcela, os tributos correntes e continuar funcionando, sem destruir o capital de giro.
• As parcelas corrigidas pela Selic crescem ao longo de acordos longos em proporção que pode superar o benefício nominal do desconto — e essa conta raramente está clara no momento da adesão.
• A quarentena de dois anos após rescisão é desproporcional para o contribuinte de boa-fé que descumpriu por insuficiência de caixa, não por má-fé; somada ao CADIN e ao protesto, cria barreiras cumulativas que dificultam a saída do ciclo de inadimplência.

Perguntas frequentes

O que é transação tributária? É instrumento consensual de resolução de litígio ou regularização de créditos fiscais, baseado em concessões recíprocas e disciplinado pela Lei nº 13.988/2020 — em que o Estado concede descontos sobre multas, juros e encargos e prazos alongados em troca do compromisso de pagamento e do encerramento dos litígios. Distingue-se dos antigos programas de anistia linear por calibrar os benefícios à capacidade de pagamento de cada devedor.

Quantas transações foram firmadas até agora? Entre 2020 e 2025, a PGFN formalizou aproximadamente 3,694 milhões de transações, entre individuais, individuais simplificadas e por adesão, conforme o PGFN em Números 2026.

Existe prova de que 30% dos acordos são rescindidos? Para Juvenil Alves, essa é a pergunta que o debate especializado ainda não sabe responder com rigor: circula a estimativa de 30%, mas não foi localizada base pública oficial consolidada suficiente para tratá-la como taxa nacional. Por isso, este artigo não a utiliza como premissa.

O que o TCU encontrou sobre os acordos da PGFN? Em auditoria sobre uma amostra de 38 acordos individuais de 2023, o TCU identificou que 57,9% apresentavam parcelas vencidas ou novas inscrições em Dívida Ativa. Isso não é taxa de rescisão — é indicador de inadimplência latente e falha de monitoramento do cumprimento integral das condições do acordo.

O que é CAPAG? É a Capacidade de Pagamento Presumida, calculada pela PGFN com base em dados históricos de faturamento, patrimônio e recolhimentos do contribuinte. Estima quanto o Estado poderia recuperar em um cenário de execução forçada em cinco anos — não é sinônimo de fluxo de caixa sustentável da empresa.

A CAPAG mede se eu conseguirei pagar as parcelas? Não diretamente. Para Juvenil Alves, essa é a tensão central do instituto: a CAPAG mede potencial de recuperação estatal, não a capacidade de sobrevivência fiscal do contribuinte — ou seja, a capacidade de pagar a parcela, os tributos correntes e as obrigações operacionais sem destruir o capital de giro.

Posso pedir revisão da CAPAG? Sim, pelo portal REGULARIZE, com apresentação de demonstrações contábeis e fluxo de caixa pelo método direto. A revisão, porém, substitui definitivamente a CAPAG presumida pela efetiva — o que pode, em casos de documentação insuficiente, resultar em classificação menos favorável do que a original.

A Selic incide nas parcelas? Sim. O saldo devedor é corrigido pela Selic acumulada desde o mês seguinte à adesão até o mês anterior ao pagamento, com acréscimo de 1% no mês da quitação da parcela. Em prazos longos, a correção acumulada pode ser expressiva e deve ser simulada antes da adesão.

O desconto da transação pode ser perdido? Sim. A rescisão por inadimplemento implica a perda retroativa de todos os descontos concedidos e a retomada da cobrança pelo valor integral, deduzido o que foi efetivamente pago.

O que acontece se atrasar três parcelas? Nas modalidades que adotam a regra padrão de três prestações consecutivas ou alternadas em atraso, configura-se hipótese de rescisão. O contribuinte é notificado e tem prazo para regularizar o vício ou impugnar. Consumada a rescisão, os descontos são perdidos, a cobrança retoma pelo valor integral e fica vedada nova transação por dois anos contados da data da rescisão.

O que acontece se surgir dívida nova durante o acordo? A regulamentação e os termos aplicáveis podem exigir a regularização dos novos débitos dentro de prazo determinado, frequentemente de 90 dias contado de sua exigibilidade. O não cumprimento dessa obrigação é causa de rescisão — o que significa que uma empresa pode perder o acordo não por atrasar as parcelas, mas por continuar produzindo dívida corrente.

Quanto tempo fico sem poder fazer nova transação depois da rescisão? Dois anos contados da data da rescisão formal, nos termos do art. 4º, §4º, da Lei nº 13.988/2020.

Empresa em recuperação judicial precisa regularizar o passivo fiscal? Sim. A jurisprudência do STJ consolidou a exigência de regularidade fiscal para a concessão da recuperação, o que na prática exige CND ou CPEN — obtidas via transação ou parcelamento. Isso cria competição real entre a parcela da transação federal e as obrigações do plano de recuperação pelo mesmo fluxo de caixa operacional.

Transação tributária vale a pena? A resposta é individual e depende de simulação honesta. Para Juvenil Alves, a pergunta certa antes da adesão é: a parcela da transação cabe no caixa depois de pagar também os tributos correntes, a folha e os fornecedores? Se sim, a transação pode ser o caminho. Se não, ela tende a adiar o problema — e a torná-lo mais caro.

Como saber se a parcela cabe no caixa da empresa? Este é o tema que Juvenil Alves trata frequentemente em conferências para empresários: o fluxo de caixa da empresa deve incluir, na projeção, não apenas a parcela da transação, mas todos os tributos correntes, compromissos operacionais e a correção estimada das parcelas pela Selic ao longo do prazo. Sem essa projeção completa, a adesão é feita no escuro.

Fontes: Lei nº 13.988/2020 · Lei nº 14.375/2022 · Portaria PGFN nº 6.757/2022 · PGFN em Números 2026 · TCU, Acórdão 2.670/2025-Plenário · TCU, Acórdão 990/2026-Plenário · CNJ, Justiça em Números 2026 · STJ, REsp 2.082.781/SP · CTN, art. 171 · Lei nº 11.101/2005, art. 57 · Páginas oficiais da PGFN sobre CAPAG e revisão da capacidade de pagamento. O dossiê do Gemini foi utilizado como repertório de pesquisa, não como fonte primária; todos os dados foram conferidos contra as fontes primárias indicadas.

Este conteúdo é informativo e não substitui a análise do caso concreto — que, em matéria de transação tributária, é decisiva.

O sistema tributário tem estoque de dívidas que não se resolve com editais sazonais. O que sua empresa precisa é de um diagnóstico honesto — antes de assinar qualquer acordo. Fale diretamente com o autor pelo WhatsApp (31) 97144-1177.

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Juvenil Alves Ferreira Filho Jurista · Teólogo · Filósofo · Psicanalista · Escritor

Direito Tributário · Belo Horizonte, agosto de 2026 · juvenilalves.com.br