A discussão sobre a necessidade de lei complementar permanece pendente no STF. Entenda o risco jurídico, os precedentes e o que o importador deve avaliar antes do julgamento
por Juvenil Alves
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Em poucas palavras: a Lei 10.865/2004 instituiu o PIS-Importação e a Cofins-Importação, as contribuições sociais que incidem sobre a entrada de bens e serviços no Brasil. Mais de duas décadas depois de sua criação, o Tema 79 da Repercussão Geral no STF mantém pendente uma questão estrutural: a lei precisava de lei complementar? O impacto estimado pela própria União no Anexo de Riscos Fiscais da LDO 2026 é de R$ 325 bilhões. Esse número não representa R$ 325 bilhões automaticamente recuperáveis. Representa a estimativa de risco fiscal da União caso a tese do contribuinte prevaleça. Essa disputa pode alterar a avaliação de passivos, créditos potenciais, estratégias judiciais e decisões de gestão tributária dos importadores.
Há uma característica das grandes disputas tributárias no Brasil que o empresário aprende a reconhecer com o tempo: elas ficam anos no radar dos advogados especialistas e chegam à consciência do contribuinte quando o julgamento produz efeito imediato no caixa. Nesse momento, dois grupos se separam: os que acompanharam a discussão e se posicionaram de forma consistente com o risco, e os que descobrem depois do fato consumado que não compreendiam a estrutura jurídica pela qual estavam pagando.
No comércio exterior, acompanhar jurisprudência não é especulação tributária. É gestão de risco.
O que é o PIS/Cofins-Importação e qual é o fundamento da controvérsia
Em 30 de abril de 2004, a Lei 10.865 instituiu o PIS-Importação e a Cofins-Importação. O caminho normativo que viabilizou essa tributação começou com a EC 33/2001, que estabeleceu que contribuições sociais poderiam ter alíquotas ad valorem com base no valor aduaneiro. A EC 42/2003 completou a arquitetura, inserindo o importador como contribuinte autônomo do financiamento da seguridade social no art. 195, IV, e autorizando expressamente a incidência no art. 149, §2º, II.
A lógica econômica era de isonomia: produtos nacionais suportam PIS e Cofins ao longo da cadeia produtiva. Sem tributação equivalente na importação, o produto estrangeiro teria vantagem tributária estrutural.
Uma distinção dogmática importante: o PIS e a Cofins internos, regidos pelas Leis 10.637/2002 e 10.833/2003, tributam o faturamento ou a receita bruta da pessoa jurídica. O PIS/Cofins-Importação da Lei 10.865/2004 não tributa receita: incide sobre uma operação em que a empresa efetuou uma despesa para internalizar bem ou serviço estrangeiro. O fato gerador consolida-se no registro da Declaração de Importação. São exações com hipóteses de incidência substancialmente distintas.
A alíquota geral é de 2,1% de PIS-Importação e 9,65% de Cofins-Importação, totalizando 11,75% sobre o valor aduaneiro, quando aplicáveis as alíquotas gerais e considerada a base correspondente. Há regimes diferenciados, ex-tarifários, benefícios setoriais e alíquotas específicas, como o adicional de 1% da Cofins-Importação sobre autopeças, que tornam cada operação distinta. O recolhimento no desembaraço, ademais, deve ser distinguido do custo econômico líquido: dependendo da estrutura tributária do importador, pode existir aproveitamento de créditos vinculados à importação, o que reduz o impacto econômico efetivo.
O que o STF já decidiu no Tema 1 e o que o Tema 79 ainda não resolveu
Em 20 de março de 2013, o Plenário do STF concluiu o julgamento do RE 559.937 (Tema 1 da Repercussão Geral), por unanimidade, declarando inconstitucional a inclusão do ICMS e das próprias contribuições na base de cálculo do PIS/Cofins-Importação. A base legal deve ser o valor aduaneiro, sem acréscimos não previstos constitucionalmente.
O RE 559.937 não julgou, sob repercussão geral, a controvérsia específica submetida ao Tema 79. São questões estruturalmente diferentes. Contudo, durante aquele julgamento, o STF adotou fundamentos relevantes no sentido de que a EC 42/2003 passou a prever diretamente a incidência das contribuições sociais sobre a importação. Essa circunstância torna juridicamente imprudente tratar o Tema 79 como uma tese de vitória provável do contribuinte.
Existe outra controvérsia, estruturalmente diferente e fiscalmente muito mais relevante, ainda sem solução definitiva no STF: o Tema 79, cujo leading case é o RE 565.886, atualmente sob relatoria do Ministro Nunes Marques, que assumiu o processo após a aposentadoria do Ministro Marco Aurélio.
Por que o Tema 79 é juridicamente difícil para o contribuinte
Os contribuintes sustentam que o art. 195, §4º da CF exige lei complementar para a criação de novas fontes de custeio da seguridade social, e que a Lei 10.865/2004, por ser lei ordinária, seria formalmente inconstitucional.
A posição da União é que as contribuições têm fundamento direto no art. 195 da CF combinado com o art. 149, §2º, II, introduzido pela EC 42/2003. Para contribuições com previsão constitucional expressa, não se exige lei complementar. O STF, ao julgar o Tema 1, adotou fundamentos que caminham nessa direção.
O fato de a matéria permanecer formalmente pendente no Tema 79 não significa que o STF esteja partindo de uma folha em branco. O universo jurisprudencial existente, incluindo o Tema 1, oferece sinalizações relevantes. A tese do contribuinte tem substância, mas enfrenta precedentes que podem ser interpretados desfavoravelmente. É o mesmo padrão que analisei ao tratar da hermenêutica da suspeita no sistema tributário brasileiro.
R$ 325 bilhões: o que o número significa
O Anexo de Riscos Fiscais da LDO 2026 lista o Tema 79 como o maior risco tributário individual quantificado pela União, com estimativa de R$ 325 bilhões.
Os R$ 325 bilhões não representam R$ 325 bilhões automaticamente restituíveis aos importadores. Trata-se de estimativa de risco fiscal da União. O valor efetivamente discutível em cada caso dependerá do período alcançado pela decisão, da situação processual de cada contribuinte, da prescrição quinquenal, e sobretudo de eventual modulação dos efeitos pelo STF.
Quando o STF enfrenta inconstitucionalidades de alto impacto fiscal, a modulação de efeitos é instrumento habitual. Com R$ 325 bilhões em jogo, a PGFN certamente pedirá restrição dos efeitos temporais. O universo de contribuintes que pode efetivamente acessar qualquer crédito depende do que o STF vier a decidir sobre esse ponto.
O que o importador deve avaliar antes do julgamento
O diagnóstico correto exige quatro etapas, nessa ordem:
Identificar a exposição: mapear quanto foi recolhido a título de PIS/Cofins-Importação nos últimos cinco anos e em quais operações, considerando o perfil das importações e os regimes aduaneiros utilizados.
Identificar a neutralização econômica: verificar quanto do recolhimento gerou créditos aproveitados e qual foi o impacto econômico efetivo. O valor recolhido no desembaraço e o custo econômico líquido podem ser significativamente diferentes.
Avaliar a tese: examinar com advogado tributarista o risco jurídico do Tema 79, os precedentes existentes, os custos processuais e o perfil fiscal da empresa. A conveniência de judicialização deve ser examinada individualmente.
Só então avaliar medida judicial: a existência ou não de ação ajuizada antes do julgamento pode tornar-se juridicamente relevante caso o STF venha a modular os efeitos da decisão. Não há, porém, regra antecipada que garanta tratamento diferenciado a quem ajuizar ação antes do julgamento. A via processual adequada e a conveniência individual dependem do diagnóstico das etapas anteriores.
Por que este tema interessa especialmente a quem importa da China
O Brasil é o maior destino das exportações chinesas na América Latina. Para cada operação de importação, o importador brasileiro suporta, quando aplicáveis as alíquotas gerais, 11,75% de PIS/Cofins-Importação sobre o valor aduaneiro, além do Imposto de Importação, do IPI e do ICMS. Em empresas com importações recorrentes e valores elevados, a exposição econômica pode ser material. O montante juridicamente discutível, contudo, não pode ser inferido apenas multiplicando a alíquota pelo volume importado.
O China Desk do escritório Juvenil Alves acompanha essa discussão para importadores brasileiros que operam com fornecedores chineses. A análise de cada empresa considera o volume de importações, os regimes aduaneiros utilizados e o aproveitamento de créditos.
O regime de Drawback Suspensão, por exemplo, paralisa a exigibilidade do PIS/Cofins-Importação no momento do desembaraço para empresas que importam insumos visando ao beneficiamento e à reexportação. Para quem opera nesse modelo, a discussão do Tema 79 tem dimensão diferente da do importador para o mercado interno.
A Reforma Tributária e o futuro do PIS/Cofins-Importação
A partir de 2027, PIS e Cofins são extintos e as importações passam a se submeter à nova arquitetura da CBS e do IBS prevista pela Reforma Tributária. A discussão do Tema 79 diz respeito ao passado: os recolhimentos realizados com base na Lei 10.865/2004. A Reforma não apaga o passivo do regime atual se o STF declarar a inconstitucionalidade. As duas discussões coexistem.
Pontos principais
- A tese de Juvenil Alves neste artigo: no comércio exterior, acompanhar jurisprudência não é especulação tributária, é gestão de risco. O maior risco tributário do importador não é pagar um tributo alto. É descobrir, depois do fato consumado, que não compreendia a estrutura jurídica pela qual estava pagando.
- O Tema 79 do STF, tendo como leading case o RE 565.886, questiona se a Lei 10.865/2004 precisava de lei complementar para instituir o PIS/Cofins-Importação. A questão permanece sem tese de mérito definitivamente fixada. É a maior controvérsia individual na relação de riscos fiscais da União, com estimativa de R$ 325 bilhões.
- O RE 559.937 (Tema 1) julgou a base de cálculo em 2013, mas contém fundamentos potencialmente desfavoráveis à tese do contribuinte no Tema 79: o STF sinalizou que a EC 42/2003 conferiu previsão constitucional expressa para a incidência sobre importações. O Tema 79 não deve ser tratado como tese de vitória provável.
- Os R$ 325 bilhões são estimativa de risco fiscal da União, não estoque de créditos automaticamente recuperáveis. O valor efetivamente discutível dependerá do período alcançado, da prescrição, da situação processual de cada contribuinte e de eventual modulação pelo STF.
- O diagnóstico antes de qualquer medida judicial exige quatro etapas: identificar a exposição, verificar a neutralização econômica pelos créditos aproveitados, avaliar a tese jurídica com seus riscos e custos, e só então examinar a conveniência de medida judicial.
Perguntas frequentes
O que é o PIS/Cofins-Importação? São contribuições sociais que incidem sobre a entrada de bens e serviços no Brasil, criadas pela Lei 10.865/2004. A alíquota geral é de 2,1% de PIS e 9,65% de Cofins sobre o valor aduaneiro, quando aplicáveis, totalizando 11,75%. O recolhimento no desembaraço pode diferir do custo econômico líquido, dependendo do aproveitamento de créditos.
O que é o Tema 79 do STF? Para Juvenil Alves, é uma das discussões tributárias mais relevantes para importadores hoje: o Tema 79 questiona se a Lei 10.865/2004, lei ordinária, precisava de lei complementar para ser criada. O leading case é o RE 565.886. A questão permanece sem tese de mérito definitivamente fixada e consta do Anexo de Riscos Fiscais da LDO 2026 com impacto estimado de R$ 325 bilhões.
O STF já decidiu que o PIS/Cofins-Importação é inconstitucional? Não. O RE 559.937 (Tema 1), julgado em 2013, tratou apenas da base de cálculo, afastando a inclusão do ICMS e das contribuições “por dentro”. Naquele julgamento, o STF adotou fundamentos que sinalizam a existência de previsão constitucional para a incidência sobre importações após a EC 42/2003, fundamentos potencialmente desfavoráveis à tese do contribuinte no Tema 79.
R$ 325 bilhões significa que tenho esse valor a recuperar? Não. Os R$ 325 bilhões são a estimativa de risco fiscal da União, não o estoque de créditos automaticamente recuperáveis. O valor efetivamente discutível por cada importador depende do período alcançado, da prescrição quinquenal, do aproveitamento de créditos já realizados, da situação processual e de eventual modulação de efeitos pelo STF.
Devo ajuizar ação preventiva antes do julgamento? A conveniência da judicialização deve ser examinada individualmente. A existência de ação ajuizada pode tornar-se juridicamente relevante em caso de modulação pelo STF, mas não há regra que garanta tratamento diferenciado antecipado. A decisão depende do valor envolvido, do risco jurídico, dos custos processuais e do perfil fiscal da empresa.
Por que este tema interessa a importadores da China? Porque cada operação de importação suporta, quando aplicáveis as alíquotas gerais, 11,75% de PIS/Cofins-Importação sobre o valor aduaneiro. Em empresas com volume recorrente, a exposição pode ser relevante. O diagnóstico deve considerar não apenas o recolhimento, mas o impacto econômico efetivo após o aproveitamento de créditos.
O que muda com a Reforma Tributária? A partir de 2027, PIS e Cofins são extintos. As importações passam para a nova arquitetura da CBS e do IBS, regulada pela LC 214/2025. A premissa estrutural do novo modelo baseia-se na compensação integral dos créditos nas saídas, em contraposição às vedações históricas do PIS/Cofins. A Reforma não cancela o passivo do regime atual. A discussão do Tema 79 sobre os recolhimentos realizados desde 2004 permanece independente da transição.
Qual é o risco de o STF decidir desfavoravelmente ao contribuinte? É real e deve ser avaliado com honestidade. O STF adotou no Tema 1 fundamentos que caminham na direção da constitucionalidade da lei. A tese dos contribuintes tem substância jurídica, mas enfrenta precedentes relevantes. Qualquer estratégia deve considerar esse risco antes de judicializar.
Sua empresa importa da China e quer acompanhar o Tema 79 do STF? Entre em contato e registre seu interesse em receber atualizações sobre movimentações relevantes no julgamento. O China Desk de Juvenil Alves acompanha o tema e seus possíveis impactos para importadores. WhatsApp (31) 97144-1177.
Juvenil Alves Ferreira Filho Jurista · Teólogo · Filósofo · Psicanalista · Escritor
Direito Tributário · Belo Horizonte, setembro de 2026 · juvenilalves.com.br
Fontes normativas e jurisprudenciais: Lei 10.865/2004 · EC 42/2003 · EC 132/2023 · LC 214/2025 · CF/1988, arts. 149, §2º, II e 195, §4º · STF, RE 559.937 (Tema 1 da Repercussão Geral, julgado em 20/03/2013) · STF, Tema 79 da Repercussão Geral, RE 565.886 (pendente de julgamento definitivo) · Anexo de Riscos Fiscais da LDO 2026.
