Como tributarista acompanhando de perto a evolução da Reforma Tributária brasileira, examino aqui os avanços normativos e a realidade de sua implementação até a data de hoje, 19 de setembro de 2025. O “saldo legislativo” que observo demonstra progresso substancial, porém incompleto, marcado pela promulgação da Lei Complementar nº 214/2025, que regulamenta aspectos essenciais do novo sistema, e pela aprovação do projeto do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal.
Contudo, minha análise do “salto fático” revela um cenário de notável avanço técnico e operacional, simultaneamente tensionado por desafios de governança e incertezas políticas. Enquanto forças-tarefa e projetos piloto avançam na compatibilização dos sistemas fiscais e na criação da infraestrutura tecnológica necessária, a governança do Comitê Gestor permanece como um ponto de atrito entre os entes federativos. A coexistência de dois regimes tributários por quase uma década impõe às empresas a necessidade de um planejamento fiscal e tecnológico sem precedentes, com a adaptação de sistemas de gestão e a revisão de modelos de negócios. O receio que observo entre profissionais da área sobre a dificuldade em implementar a Reforma é uma preocupação fundamentada, espelhando a complexa dinâmica entre o avanço técnico e o ritmo da articulação política e legislativa.
O contexto da Reforma Tributária em setembro de 2025
A Reforma do sistema tributário nacional, prevista na Emenda Constitucional 132/2023, é a mais significativa e profunda mudança fiscal na história do Brasil em regime democrático que já testemunhei em minha carreira. O objetivo central, idealizado pela Proposta da Emenda à Constituição (PEC) 45/2019, é a simplificação de um sistema caótico, conhecido por sua alta litigiosidade e complexidade. De acordo com dados do Banco Mundial, o tempo gasto pelas empresas brasileiras com obrigações tributária gira em torno de 1.501 horas anuais, evidenciando a urgência por um novo modelo que acompanho há anos defendendo.
Recentemente, realizei um Seminário da Reforma Tributária que alcançou 10 mil empresas no país , onde pude constatar diretamente a ansiedade e as dúvidas dos empresários e profissionais sobre os impactos práticos desta transformação. As discussões durante este evento reforçaram minha percepção sobre a complexidade do processo de adaptação que as organizações enfrentarão.
A essência da Reforma reside na substituição de cinco tributos sobre o consumo – PIS, COFINS, IPI, ICMS e ISS, por um Importo sobre Valor Agregado (IVA) Dual, composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de âmbito federal, e pelo Importo sobre Bens e Serviços (IBS), de competência de estados e municípios. O novo sistema busca alinhar o Brasil às melhores práticas internacionais, adotando princípios como a tributação no destino, a não cumulatividade plena e a desoneração de exportações e investimentos.
Para mim, como profissional tributarista, o processo de implementação em setembro de 2025 é caracterizado por uma dualidade: a aprovação da reforma em sua essência, que promete maior transparência e segurança jurídica, contrasta com uma profunda apreensão em relação aos desafios práticos de sua execução. Neste relatório, aprofundo-me nessa dualidade, dissecando o que já foi conquistado em termos legislativos e o que, na prática, já está em andamento, explorando os gargalos e as incertezas que observo emergir do processo.
Saldo Legislativo: o que foi conquistado e o que permanece em disputa (Setembro/2023 à Setembro/2025)
A Reforma Tributária, longe de ser um evento isolado, é um processo legislativo contínuo que venho acompanhando, com marcos regulatórios sequenciais que definem seu escopo e regras.
1. A Lei Complementar nº 214/2025: regulamentação e vetos
O primeiro e mais substancial passo para a regulamentação da reforma foi dado com publicação da Lei Complementar (LC) nº 214/2025, em 16 de janeiro de 2025. Originada do Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 68/2024, a legislação estabeleceu norma gerais para o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo, além de instituir o Comitê Gestor do IBS. O texto aprovado previu a isenção de impostos para itens da cesta básica e remédios.
No entanto, a sanção presidencial do PLP nº 68/2024 veio acompanhada de vetos parciais, que refletem divergência entre o Poder Executivo e o Legislativo. Entre os dispositivos excluídos, destaco:
- A isenção para fundos de investimento e patrimoniais;
- A responsabilidade solidária do adquirente no caso de o fornecedor não seguir a sistemática do Split Payment;
- A impossibilidade de incidência do Imposto Seletivo nas exportações.
Considero a análise desses vetor crucial. Eles não apenas alteraram o texto legal, mas também expuseram a fluidez do processo normativo, gerando um novo round de discussões e incertezas jurídicas. A necessidade de o Congresso Nacional analisar os vetos em até 30 dias ilustra a negociação constante que caracteriza a implementação da reforma, tornando-a um alvo móvel para o planejamento fiscal.
2. A Disputa pelo Comitê Gestor: aprovado na CCJ do Senado
O segundo projeto de lei complementar, PLP nº 108/2024, que cria o Comitê Gestor do IBS, representa o principal “nó” político da agenda legislativa da reforma que venho monitorando. A matéria, que já havia sido aprovada na Câmara dos Deputados em outubro de 2024, recebeu diversas alterações durante sua tramitação no Senado e foi aprovada na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) em 17 de setembro de 2025.
A aprovação na CCJ, sob a relatoria do Senador Eduardo Braga (MDB-AM), definiu a estrutura e as regras de governança do Comitê Gestor do IBS (CG-IBS) como uma entidade pública com independência técnica, orçamentária e financeira. Sua instância máxima será o Conselho Superior, composto por 54 membros: 27 indicados pelos estados e o Distrito Federal e 27 eleitos pelos municípios. A matéria detalha, ainda, que as decisões dos conselheiros que representam os estados e o Distrito Federal exigirão os votos de representantes de mais de 50% da população nacional.
A aprovação, no entanto, não resolveu a incerteza. A matéria, modificada na CCJ, retornará à Câmara dos Deputados. Isso prolonga a “corrida contra o tempo” que venho mencionando, visto que o Comitê precisa ter um Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) e recursos orçamentários para operar antes da fase piloto de 2026. Essa dinâmica revela um cenário de descompasso entre o avanço técnico nos bastidores e o ritmo da articulação política. A politização do tema, com governadores e prefeitos temendo a perda de autonomia e o risco de que estados mais populosos concentrem o poder de decisão, é a manifestação visível da tensão federativa que a reforma busca solucionar.
3. Outros Projetos de Lei e a Fragmentação da Agenda Tributária
A agenda fiscal do Brasil não se limita à regulamentação do IVA, como tenho observado. Outros projetos de grande impacto estão em tramitação. Menciono, por exemplo, o PLP 106/2025, que ajusta os critérios de compensação de benefícios fiscais do ICMS, buscando mais segurança jurídica para as empresas. Além disso, o cenário de setembro de 2025 é marcado por discussões sobre a reforma do Imposto de Renda, com a tramitação do PL 1087/2025, que trata da tributação de altas rendas e de dividendos. A publicação da Medida Provisória (MP) nº 1.303/2025, que altera a tributação de rendimentos financeiros, demonstra que a “solução” para o sistema tributário é, na prática, uma série de reformas fragmentadas. Para mim, tributarista, a necessidade de dominar múltiplas frentes legislativas simultaneamente adiciona uma camada de complexidade que, no curto prazo, pode contradizer o objetivo de simplificação.
. Saldo Fático: A Batalha da Implementação e o Receio dos Profissionais
A preocupação que observo sobre a dificuldade de implementar a reforma é um ponto central da minha análise. No plano prático, a realidade é um misto de avanço técnico e operacional com o risco de gargalos institucionais.
1. A Força-Tarefa e o Avanço Tecnológico nos Bastidores
Apesar dos embates políticos, a implementação avança nos bastidores. Uma força-tarefa de 1.500 auditores estaduais e municipais, conhecida como “Pré-Comitê Gestor do IBS (Pré-CGIBS)”, atua em 53 grupos de trabalho focados em frentes normativas, operacionais e tecnológicas. O esforço central é a compatibilização do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) com a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) por meio de um regulamento convergente, cujas reuniões técnicas com a Receita Federal do Brasil (RFB) já estão em curso.
Observo entregas prioritárias da força-tarefa, incluindo o desenvolvimento de módulos tecnológicos essenciais para o novo sistema de arrecadação, como documentos fiscais eletrônicos, um repositório de dados, apuração e um cadastro nacional unificado. A Receita Federal do Brasil também lançou uma calculadora de tributos para simular o impacto da reforma. Adicionalmente, em julho de 2025, a Receita Federal iniciou um projeto piloto para a CBS com empresas selecionadas, visando identificar e corrigir falhas antes da vigência oficial.
Esses avanços práticos demonstram que, enquanto o debate político persiste, a máquina pública avança para construir a infraestrutura operacional necessária. No entanto, vejo o risco de um descompasso entre a prontidão tecnológica e a conclusão legislativa do Comitê Gestor como real e que pode gerar insegurança jurídica no início da fase de transição.
2. . O Período de Transição: Coexistência e Seus Desafios Práticos
O cronograma de transição, detalhado na Emenda Constitucional nº 132 e na Lei Complementar nº 214, se estenderá de 2026 a 2032, com a entrada em vigor plena do novo sistema a partir de 2033. A principal característica deste período é a coexistência do sistema atual com o novo, o que impõe desafios fiscais e operacionais sem precedentes para as empresas.
Em 2026, terá início a fase piloto com a cobrança de alíquotas simbólicas (CBS de 0,9% e IBS de 0,1%), com o objetivo de permitir testes operacionais e a adaptação dos sistemas. Em 2027, o PIS e a COFINS serão extintos, dando lugar à CBS, e o Imposto Seletivo será instituído. A transição plena do ICMS e do ISS para o IBS ocorrerá gradualmente entre 2029 e 2032.
Para as empresas, o desafio fático é imenso. A adaptação para o novo modelo exigirá a adequação de sistemas de gestão (ERPs), a revisão de contratos com fornecedores e clientes e a simulação de impactos financeiros para mensurar o efeito do crédito amplo e do split payment. A convivência com duas legislações tributárias e dois sistemas de compliance por quase uma década pode, no curto e médio prazo, aumentar os custos operacionais e a complexidade de gestão. O split payment, que recolherá o tributo diretamente no momento do pagamento, mudará a lógica de fluxo de caixa das empresas, eliminando a prática de utilizar impostos como capital de giro temporário.
O receio que percebo entre os profissionais tributaristas é a materialização dessa complexidade. A necessidade de mão de obra especializada em tecnologia e contabilidade para liderar a transição pode se tornar um gargalo, especialmente para pequenas e médias empresas, gerando uma corrida por talentos e, consequentemente, sobrecarga e custos adicionais.
Impacto Setorial e a Nova Lógica da Competitividade
A reforma não impactará a economia de forma homogênea. Alguns setores e regimes de tributação enfrentarão desafios específicos, que exigem análise e planejamento.
1.Setor de Serviços e a Questão da Alíquota
O setor de serviços é amplamente apontado como o mais afetado negativamente pela reforma. Muitas empresas do setor operam atualmente com regimes simplificados e alíquotas menores. Com a unificação dos tributos em um IVA Dual, a carga tributária para esse segmento pode aumentar significativamente, com a alíquota padrão estimada entre 26,5% e 28%. A busca por regimes diferenciados, como os 11 já previstos para setores como combustíveis, saúde e finanças, é um reflexo direto dessa preocupação.
2.O Simples Nacional e a Complexidade Oculta
A Lei Complementar nº 214/2025 trouxe mudanças significativas para o Simples Nacional. A regulamentação alterou o conceito de “Receita Bruta” para fins de enquadramento, ampliando a definição e podendo forçar algumas empresas a migrar para outros regimes.
O ponto mais sensível que observo é o impacto na competitividade das micro e pequenas empresas que vendem para outras empresas (B2B). O valor do crédito de IBS/CBS gerado para o adquirente será menor do que se a compra fosse de uma empresa no regime geral. Isso cria um desincentivo para que grandes empresas adquiram bens e serviços de fornecedores do Simples Nacional. Embora a reforma preveja uma opção pelo “Simples Nacional Híbrido”, onde as empresas podem recolher o IBS e a CBS no regime regular, essa alternativa adiciona uma nova camada de complexidade para a tomada de decisão estratégica do contribuinte.
3. Regimes Diferenciados e a Nova Lógica da Competitividade Federativa
A reforma, ao instituir a tributação no destino, visa acabar com a “guerra fiscal” entre estados e municípios, onde os entes federativos concediam benefícios fiscais para atrair investimentos. Com o novo sistema, o critério de competitividade muda fundamentalmente. Os estados e municípios não mais competirão por meio de isenções e benefícios, mas sim por eficiência em sua gestão, aperfeiçoando sua infraestrutura, portos, rodovias e qualificando a mão de obra para se tornarem mais atraentes aos investimentos. A reforma, portanto, transforma a competição fiscal em uma competição por gestão, um desafio de longo prazo que exige um novo tipo de planejamento estratégico por parte dos gestores públicos.
Análise Ponderada e Perspectivas para 2026 e Além
O balanço da reforma tributária em setembro de 2025 revela um cenário de progresso significativo, mas com desafios claros. O “saldo legislativo” é positivo, com a aprovação de uma lei complementar crucial e a tramitação do projeto do Comitê Gestor, mas a presença de vetos presidenciais e as idas e vindas de projetos entre as Casas legislativas demonstram que o processo normativo está longe de ser linear e completo.
O “saldo fático” mostra um notável avanço nos bastidores. O trabalho técnico do Pré-Comitê Gestor do IBS e os projetos-piloto da Receita Federal são evidências de que a máquina pública está se preparando para a transição. No entanto, o receio do governo e da classe tributária de que a implementação seja difícil é totalmente justificado. O principal gargalos não é técnico, mas de governança. O descompasso entre o avanço tecnológico e a conclusão política do Comitê Gestor pode gerar incerteza jurídica e operacional no início da fase piloto.
A coexistência dos dois sistemas tributários por quase uma década impõe uma complexidade de transição sem precedentes, exigindo das empresas um planejamento proativo e investimentos em tecnologia e capacitação de pessoal. A reforma, em sua busca por um sistema mais simples, criou uma fase de transição que é, paradoxalmente, mais complexa do que o regime atual.
Para mim, tributarista, a recomendação é de um monitoramento constante da agenda legislativa, com atenção especial aos debates sobre o Imposto Seletivo e os regimes diferenciados. É fundamental auxiliar as empresas na adaptação de seus sistemas e na realização de simulações de impacto financeiro, além de avaliar estrategicamente a permanência ou a migração do Simples Nacional. O sucesso da reforma dependerá, em última análise, da capacidade dos atores políticos de superarem as tensões e da capacidade das empresas de se adaptarem proativamente a essa nova realidade.
Cronograma de Transição e Coexistência dos Sistemas Tributários (2026-2033)
2026: Fase Piloto. Início da cobrança de alíquotas de IBS (0,1%) e CBS (0,9%), compensáveis com PIS/Cofins. As empresas precisarão realizar testes operacionais, adequar sistemas (ERPs), emitir novos documentos fiscais eletrônicos e treinar equipes.
2027: Vigência Efetiva da CBS. Extinção do PIS e da COFINS. Início da cobrança do Imposto Seletivo (IS). Será necessário ajuste total dos sistemas para a CBS e o Imposto Seletivo, além da análise do impacto na precificação e margens de lucro.
2028: Estabilização e Ajustes. Último ano das alíquotas integrais de ICMS e ISS. Período para consolidação dos sistemas e processos, preparando-se para a transição gradual dos tributos subnacionais.
2029-2032: Transição Gradual. Redução progressiva das alíquotas de ICMS e ISS, com aumento correspondente da participação do IBS. As empresas terão que gerir simultaneamente os dois sistemas tributários (atual e novo), mantendo a Escrituração Fiscal Digital (EFD) e a apuração de ambos.
2033: Vigência Integral. Extinção completa de PIS, COFINS, ICMS, ISS e IPI (exceto ZFM). Operação plena do IBS, CBS e IS. Migração total para o novo sistema com revisão final de todos os processos de negócio e contábeis.
Em síntese, o saldo da Reforma Tributária até 19 de setembro de 2025 demonstra avanços concretos, mas também expõe os desafios que ainda precisam ser superados para que a transição seja segura e eficiente. As empresas que se anteciparem na preparação estarão mais bem posicionadas para atravessar esse período de coexistência de sistemas sem comprometer sua competitividade.
Esta matéria é de autoria própria de Juvenil Alves, advogado, jurista, filósofo e teólogo, e integra as publicações do Blog O Assunto Tributário. O objetivo é oferecer uma visão clara e prática sobre o cenário atual da Reforma. Para continuar acompanhando análises atualizadas e orientações sobre os próximos passos dessa transformação histórica, acesse nosso blog e fique por dentro das mudanças que impactam diretamente o futuro dos contribuintes e das empresas.
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