Você já se perguntou o que acontece com contratos de concessão quando a carga tributária muda sem aviso? A reforma tributária brasileira está trazendo alterações profundas no sistema de impostos, e muitas concessionárias de transporte ainda não perceberam o impacto disso sobre acordos firmados há anos com o poder público. O equilíbrio econômico-financeiro dos contratos não é apenas uma cláusula técnica — é a espinha dorsal da segurança jurídica nas relações entre Estado e iniciativa privada.
A Natureza do Equilíbrio Contratual
Quando uma empresa assume uma concessão de rodovia, metrô ou serviço de transporte urbano, firma um compromisso de longo prazo baseado em premissas econômicas claras. Essas premissas incluem projeções de receita, estrutura de custos e, fundamentalmente, o cenário tributário vigente.
O direito brasileiro reconhece há décadas que contratos de concessão — pela sua natureza duradoura e pelo interesse público envolvido — devem ser preservados em sua essência econômica. Não se trata de congelar condições eternamente, mas de garantir que nenhuma parte seja surpreendida com ônus imprevisto e desproporcional.
Vale observar que a Constituição Federal protege o ato jurídico perfeito e o direito adquirido. Porém, essa proteção não impede mudanças legislativas — impede, sim, que essas mudanças destruam a base do negócio sem mecanismo de compensação.
Como a Nova Tributação Impacta Concessões
A transição para o IVA dual (CBS e IBS), a extinção gradual de PIS, Cofins, ICMS e ISS, e a criação do Imposto Seletivo representam uma ruptura tributária sem precedentes recentes. Concessionárias que firmaram contratos em 2015 ou 2018, por exemplo, podem se ver com margens comprimidas ou até negativas a partir de 2026.
Considere uma concessão rodoviária com tarifa de pedágio estabelecida sob regime tributário antigo. Se a nova sistemática ampliar a base de cálculo ou a alíquota efetiva sobre serviços de manutenção, equipamentos e insumos, a concessionária pode enfrentar redução significativa na rentabilidade — sem que tenha havido qualquer alteração na qualidade do serviço prestado.
No transporte coletivo urbano, o impacto pode ser ainda mais dramático. Empresas que operam com margens estreitas e tarifas politicamente controladas não têm como absorver aumentos tributários sem comprometer investimentos ou a própria continuidade do serviço.
Esse é o tipo de situação que justifica, juridicamente, a revisão contratual ou a invocação da teoria da imprevisão. Mas muitas concessionárias hesitam, temendo desgaste na relação com o poder concedente ou litígios dispendiosos.
Instrumentos Jurídicos de Proteção
Existem três caminhos principais para reequilibrar concessões afetadas pela reforma tributária:
Revisão consensual. A melhor alternativa. Quando poder concedente e concessionária reconhecem o desequilíbrio, podem renegociar prazo, tarifa ou escopo de investimentos. É o caminho da boa-fé objetiva — princípio fundamental tanto no Código Civil quanto na Lei de Concessões.
Revisão administrativa e judicial. Quando o diálogo falha, há mecanismos formais. A Lei 8.987/95 (art. 9º) e a Lei 14.133/21 (art. 124) garantem expressamente o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro. A teoria da imprevisão (arts. 478 a 480 do Código Civil) também se aplica quando há fato extraordinário que torne excessivamente onerosa a prestação.
Cláusulas de reequilíbrio pré-estabelecidas. A prevenção inteligente. Contratos bem redigidos incluem gatilhos automáticos de revisão quando há mudança legislativa relevante — especialmente tributária. Essas cláusulas não precisam ser complexas, apenas precisam existir e estar calibradas para a realidade do setor.
Fique de olho: a ausência de cláusula de reequilíbrio não impede a revisão, mas torna o processo mais custoso e demorado. Em contratos antigos, pode ser necessário comprovar detalhadamente o impacto da mudança tributária.
Estratégia Preventiva para Novas Concessões
Se você está estruturando ou negociando concessões neste momento de transição, algumas providências são essenciais:
Primeiro, mapeie o impacto tributário real da operação no novo regime. Não confie apenas em simulações genéricas — o setor de transporte tem peculiaridades importantes, desde a tributação sobre combustíveis até créditos de insumos.
Segundo, inclua cláusulas expressas de revisão automática vinculadas a índices tributários ou a mudanças legislativas específicas. Defina com clareza quais alterações tributárias justificam revisão e qual o procedimento para isso.
Terceiro, estabeleça mecanismos de arbitragem ou mediação para resolver disputas de forma mais ágil. Concessões não podem ficar paralisadas por anos em discussões judiciais sobre reequilíbrio.
Quarto, documente minuciosamente as premissas tributárias da proposta. Esse material será fundamental se houver necessidade de comprovar o desequilíbrio no futuro.
Reflexão Final
“A justiça consiste em dar a cada um o que lhe é devido”, dizia Ulpiano. No direito contratual, o que é devido não é apenas o cumprimento literal das cláusulas — é a manutenção da equidade que motivou o acordo.
A reforma tributária não pode transformar concessões equilibradas em armadilhas financeiras. O gestor prudente não espera o prejuízo se consolidar — age preventivamente, revisa contratos antigos e estrutura novos negócios com os olhos no futuro tributário.
O equilíbrio econômico-financeiro não é benefício — é direito constitucional e legal. E preservá-lo é dever tanto das partes quanto do ordenamento jurídico. Para compreender melhor o contexto específico das mudanças tributárias no setor e os impactos práticos sobre contratos de concessão, vale a pena aprofundar-se no tema Concessões de Transporte e a Reforma: O Que Mudou de Verdade.
AVISO LEGAL
Este conteúdo é informativo e não constitui consultoria jurídica específica. Para análise de situações concretas, recomenda-se a orientação de profissional habilitado.
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Cada concessão tem suas particularidades, e a análise do impacto tributário exige conhecimento técnico aprofundado. Se você é concessionário, gestor público ou advogado lidando com contratos afetados pela reforma, entre em contato para uma análise personalizada da sua situação.
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