O MUNICÍPIO NÃO PODE CRIAR SUAS PRÓPRIAS REGRAS PARA IGNORAR A CONSTITUIÇÃO
Depois de patrocinar mais de 28 mil ações tributárias em quatro décadas, posso afirmar sem hesitação: o problema não é apenas a quantidade absurda de tributos no Brasil, é a criatividade predatória de cada ente federativo tentando burlar imunidades constitucionais para aumentar sua arrecadação.
E quando falamos de ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis), a situação beira o absurdo institucionalizado.
Estamos em 2026. A Reforma Tributária está sendo implementada. CBS e IBS começam a operar. Há um movimento nacional de “modernização” do sistema tributário. E mesmo assim, no nível municipal, o problema de sempre persiste: prefeituras ignorando a Constituição para cobrar tributos que não são devidos.
Você sabia que existe uma imunidade constitucional expressa que protege determinadas operações empresariais de serem tributadas pelo ITBI? E que, mesmo assim, prefeituras Brasil afora estão inventando critérios subjetivos — que não existem na Constituição — para negar esse direito e cobrar o imposto à força?
Pois é. E se você está planejando uma reorganização societária, uma incorporação ou qualquer operação que envolva transferência de imóveis dentro do universo empresarial, precisa entender exatamente onde está pisando. Porque o risco não é apenas financeiro: é jurídico, reputacional e operacional.
O QUE DIZ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL SOBRE A IMUNIDADE DO ITBI
Vamos ao texto da lei, e não ao que os municípios gostariam que ele dissesse.
O artigo 156, §2º, inciso I da Constituição Federal é cristalino:
“O imposto [ITBI] não incide sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital, nem sobre a transmissão de bens ou direitos decorrente de fusão, incorporação, cisão ou extinção de pessoa jurídica, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos, locação de bens imóveis ou arrendamento mercantil.”
Traduzindo para o português empresarial:
Você NÃO paga ITBI quando:
- Integraliza um imóvel no capital de uma empresa
- Realiza fusão, incorporação ou cisão entre empresas
- Extingue uma pessoa jurídica com transmissão de bens
EXCETO SE a empresa que recebe o imóvel for do ramo imobiliário propriamente dito (compra/venda, locação, arrendamento).
Simples, direto, objetivo.
Mas aí entra o problema: municípios ignoram essa simplicidade e criam suas próprias “interpretações”.
A ARMADILHA DAS EXIGÊNCIAS SUBJETIVAS MUNICIPAIS
Aqui começa o verdadeiro calvário tributário brasileiro.
Mesmo diante de uma imunidade constitucional expressa, prefeituras de todo o país — amparadas por legislações municipais claramente inconstitucionais — passaram a exigir comprovações absurdas antes de reconhecer a imunidade do ITBI.
E em 2026, com a implementação da Reforma Tributária, esse problema se intensificou. Por quê? Porque municípios estão com medo de perder receita com as mudanças no sistema e tentam “compensar” aumentando a fiscalização sobre tributos que permaneceram sob sua competência, como o ITBI.
Veja as exigências mais comuns que eu encontro nos meus casos:
- “Prove que a operação tem propósito negocial”
- O município quer julgar se sua reorganização societária é “legítima”
- Como se o Poder Executivo municipal pudesse avaliar a estratégia empresarial alheia
- “Demonstre que não há intenção de venda futura do imóvel”
- Querem que você garanta que nunca venderá o bem
- Ignoram que toda empresa tem direito de alienar seus ativos quando necessário
- “Comprove atividade econômica efetiva há X anos”
- Criam prazos mínimos de funcionamento
- Punem empresas novas ou em processo de reestruturação
- “Apresente faturamento mínimo ou número de funcionários”
- Estabelecem critérios econômicos sem base constitucional
- Desconsideram diferentes portes e modelos de negócio
- “Aguarde análise discricionária da Fazenda Municipal”
- Transformam um direito constitucional em favor administrativo
- Criam insegurança jurídica total
O Problema Central: A Constituição não exige nada disso. Absolutamente nada.
A única ressalva constitucional é objetiva: a atividade preponderante da empresa adquirente não pode ser do ramo imobiliário. Só isso. Ponto final.
POR QUE ISSO É GRAVÍSSIMO PARA O SEU NEGÓCIO
Quando atendo empresários em processos de reestruturação, vejo o desespero em seus olhos ao descobrirem que:
- A operação societária travou porque o município não reconhece a imunidade
- O cartório se recusa a lavrar a escritura sem a guia de ITBI paga ou a certidão de imunidade
- O prazo do negócio está vencendo e o Fisco municipal não responde
- Há risco de autuação futura mesmo após pagar o imposto “por precaução”
- O custo inesperado inviabiliza toda a operação planejada
E aqui está o ponto que mais me revolta: não estamos falando de um valor pequeno.
O ITBI, dependendo do município, varia de 2% a 3% sobre o valor venal do imóvel. Em uma operação envolvendo um imóvel de R$ 5 milhões, são até R$ 150 mil de imposto que você não deveria pagar.
Multiplique isso por incorporações complexas envolvendo múltiplos imóveis, e você terá centenas de milhares — ou milhões — de reais sendo cobrados inconstitucionalmente.
A ATIVIDADE PREPONDERANTE: O ÚNICO CRITÉRIO QUE IMPORTA
A Constituição criou uma exceção à imunidade: se a atividade preponderante da empresa adquirente for compra e venda de imóveis, locação ou arrendamento mercantil, aí sim há incidência do ITBI.
Mas o que significa “atividade preponderante”?
O Supremo Tribunal Federal já pacificou esse entendimento em vários julgamentos:
- Analisa-se o objeto social da empresa e sua atividade efetivamente exercida
- Verifica-se qual atividade representa a maior parte da receita operacional
- Não se olha apenas para um único ato ou para intenções futuras
Exemplo prático:
Uma indústria de alimentos que possui imóveis no seu ativo (galpões, terrenos, sedes administrativas) decide incorporar uma empresa holding que detém mais imóveis comerciais.
Pergunta do Fisco municipal: “Vocês vão alugar esses imóveis?”
Resposta correta: Irrelevante. A atividade preponderante da incorporadora é industrial/alimentícia, não imobiliária. A imunidade se aplica. Ponto.
Mas veja: muitos municípios simplesmente ignoram essa lógica e tentam criar suas próprias definições de “preponderância”, incluindo critérios totalmente subjetivos como “intenção futura” ou “propósito negocial duvidoso”.
O QUE FAZER QUANDO O MUNICÍPIO NEGA A IMUNIDADE
Se você está nessa situação agora — e muitos empresários estão — precisa agir estrategicamente:
PASSO 1: Não Pague o ITBI “Por Precaução”
Pagar um tributo indevido não garante que você não será autuado depois. Além disso, criar precedente de pagamento espontâneo pode prejudicar discussões futuras.
O pagamento “para não ter problema” muitas vezes é o maior problema de todos.
PASSO 2: Documente Tudo
Prepare um dossiê robusto com:
- Contrato social da empresa adquirente
- Demonstrações financeiras dos últimos 3 anos
- Declarações de CNAE (atividade econômica)
- Pareceres contábeis sobre a preponderância da atividade
- Laudos técnicos se necessário
PASSO 3: Protocole Pedido Formal de Reconhecimento da Imunidade
Entre com requerimento administrativo fundamentado, exigindo que a Fazenda Municipal aponte especificamente qual dispositivo constitucional justifica a negativa.
Não deixe o município simplesmente “não responder”.
PASSO 4: Se Negado, Judicialize Imediatamente
A tendência jurisprudencial é fortemente favorável ao contribuinte nestes casos. Tribunais de todo o Brasil estão cassando sistematicamente essas exigências subjetivas.
Muitas vezes, uma liminar em mandado de segurança resolve a situação em dias.
PASSO 5: Considere Ação Declaratória Prévia
Se a operação é complexa e envolve valores altos, pode valer a pena ingressar com ação judicial ANTES mesmo de protocolar no município, buscando declaração de imunidade.
Isso trava qualquer autuação futura e dá segurança total ao negócio.
OS RISCOS DE IGNORAR O PROBLEMA
Alguns empresários, por desconhecimento ou má orientação, tomam atalhos perigosos:
“Vamos fazer a operação sem passar pelo município”
- Impossível. O cartório exige posicionamento da Fazenda.
“Pagamos o ITBI e depois pedimos restituição”
- Você pode nunca ver esse dinheiro de volta. Processos de restituição são lentos e incertos.
“Vamos estruturar de forma diferente para evitar o imposto”
- Cuidado: planejamento tributário é legítimo, mas simulação não. Qualquer estrutura precisa ter substância econômica real.
“Vamos esperar a Reforma Tributária resolver isso”
- A Reforma já está em implementação desde 2026 e não mexeu nessa imunidade constitucional. O problema continua existindo.
“Com toda essa confusão da CBS e IBS, ninguém vai fiscalizar ITBI agora” (novo em 2026)
- Erro grave. Justamente porque municípios temem perder receita, estão INTENSIFICANDO a fiscalização do ITBI.
A verdade dura: não existe atalho seguro quando se trata de imunidade constitucional negada ilegalmente. E em 2026, com a transição tributária em curso, o ambiente está ainda mais tenso e propenso a abusos por parte das Fazendas municipais.
A TENDÊNCIA DA JURISPRUDÊNCIA: VITÓRIAS SISTEMÁTICAS DO CONTRIBUINTE
Aqui vai uma boa notícia para quem está enfrentando essa batalha:
Os tribunais brasileiros continuam sistematicamente derrubando essas exigências subjetivas municipais em 2026.
O entendimento está ainda mais consolidado do que estava anos atrás:
- Não cabe ao município criar requisitos que a Constituição não previu
- A análise da “atividade preponderante” deve ser objetiva, não subjetiva
- Exigências como “propósito negocial” ou “intenção futura” são inconstitucionais
- A imunidade é a regra; a tributação, a exceção
- O ônus da prova de que a empresa é do ramo imobiliário é do Fisco, não do contribuinte
E mais: mesmo com toda a movimentação da Reforma Tributária e a implementação da CBS e IBS, o STF tem reafirmado repetidamente que imunidades constitucionais como a do ITBI são cláusulas pétreas do sistema tributário brasileiro.
Ou seja: a lei está do seu lado, e cada vez mais consolidada. O problema continua sendo fazer valer esse direito na prática contra a resistência municipal.
PERGUNTAS FREQUENTES (FAQ)
1. Todo tipo de incorporação está imune ao ITBI?
Não. A imunidade se aplica apenas quando a empresa adquirente NÃO tiver como atividade preponderante a compra/venda de imóveis, locação ou arrendamento mercantil. Se sua empresa é do ramo imobiliário, o ITBI incide normalmente.
2. O que caracteriza “atividade preponderante” do ramo imobiliário?
Preponderante significa que a maior parte da receita operacional da empresa vem dessas atividades (compra/venda, locação, arrendamento). Não basta ter alguns imóveis no ativo ou eventualmente alugar um espaço. A atividade principal precisa ser imobiliária.
3. Posso integralizar um imóvel pessoal numa empresa sem pagar ITBI?
Sim, desde que a empresa não seja do ramo imobiliário. A integralização de capital com imóvel está expressamente imune pela Constituição. Mas atenção: essa operação precisa ter propósito negocial real, não pode ser simulação para fugir de impostos.
4. Se o município negar a imunidade, tenho que pagar e depois discutir?
Não. Você pode discutir administrativamente e, se necessário, judicialmente ANTES de pagar. Inclusive, em muitos casos, consegue-se liminar autorizando a lavratura da escritura sem o recolhimento do imposto enquanto a questão é resolvida.
5. Quanto tempo demora um processo judicial sobre imunidade de ITBI?
Com um mandado de segurança bem instruído, é possível obter liminar em poucos dias ou semanas. A decisão final pode levar meses, mas a liminar já destranca a operação. Em casos mais complexos, o processo pode ir até instâncias superiores, levando anos — mas com a operação garantida pela liminar.
6. Vale a pena pagar o ITBI “só para não ter dor de cabeça”?
Em uma palavra: não. Primeiro porque valores podem ser significativos (2-3% do imóvel). Segundo porque pagar não elimina risco de autuação futura se o Fisco entender que houve erro. Terceiro porque criar precedente de pagamento indevido prejudica futuras operações. Quarto porque você tem DIREITO constitucional à imunidade.
7. A Reforma Tributária mudou as regras do ITBI?
Não. A Reforma Tributária de 2026, que trouxe a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) e o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), manteve o ITBI como tributo municipal e não alterou a imunidade constitucional para incorporações. Ou seja: o problema persiste e continuará existindo enquanto os municípios mantiverem sua postura fiscalizatória agressiva. A discussão permanece totalmente relevante mesmo após a implementação da Reforma.
RESUMO EXECUTIVO: PONTOS DE AÇÃO IMEDIATA
Se você está planejando qualquer operação societária que envolva transferência de imóveis, atente-se a:
✓ Verifique antecipadamente se sua operação se enquadra na imunidade constitucional do ITBI
✓ Confirme a atividade preponderante da empresa adquirente, se não for do ramo imobiliário, a imunidade se aplica
✓ Prepare documentação robusta sobre a natureza da empresa e da operação ANTES de protocolar no município
✓ Não aceite exigências subjetivas do tipo “prove o propósito negocial” ou “garanta que não venderá o imóvel”
✓ Consulte um tributarista especializado antes de tomar qualquer decisão, o custo da consultoria é infinitamente menor que o prejuízo de uma operação mal estruturada
✓ Considere a via judicial se o município negar a imunidade sem fundamento constitucional, a jurisprudência está a seu favor
✓ Nunca pague o ITBI “por precaução” achando que resolve o problema, geralmente complica
✓ Acompanhe a jurisprudência local do seu município e estado, precedentes favoráveis fortalecem seu caso
PRECISA DE ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA SOBRE ITBI E IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS?
Depois de administrar cerca de 10 mil cases tributários em quatro décadas, aprendi que cada operação tem suas particularidades. Não existe fórmula pronta quando o assunto é reorganização societária e planejamento tributário.
O que existe é experiência, técnica e conhecimento profundo do sistema tributário brasileiro, e de como fazer seus direitos constitucionais valerem diante de um Fisco que, muitas vezes, prefere ignorá-los.
E em 2026, com toda a turbulência da implementação da Reforma Tributária, ter um tributarista experiente ao lado deixou de ser um diferencial para se tornar uma necessidade estratégica de sobrevivência empresarial.
Entre em contato para uma análise estratégica do seu caso.
Não deixe que exigências municipais inconstitucionais travem o crescimento da sua empresa ou inviabilizem uma operação legítima.
Porque no final das contas, o problema nunca é só o imposto em si, é o que você deixa de fazer, de crescer, de conquistar, por medo ou desconhecimento dos seus direitos.
Dr. Juvenil Alves
Advogado Tributarista | 40 anos de experiência | Mais de 28 mil ações patrocinadas | Especialista em Planejamento Tributário Estratégico e Imunidades Constitucionais
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